Политическая наука №4/2011 г. Региональное измерение политического процесса - Ростислав Туровский

С точки зрения Уоттса, федерации имеют следующие ключевые характеристики: 1) существование в государстве двух и более уровней власти, каждый из которых может непосредственно оказывать влияние на жизнь граждан на местах; 2) формально закрепленное вертикальное и горизонтальное разделение законодательной и исполнительной власти разных уровней, а также распределение доходов и ресурсов между правительствами разных уровней; 3) верховенство конституции, которая не может быть изменена в одностороннем порядке властью любого из уровней, для этого требуется согласие каждой стороны; 4) процедура разрешения споров между правительствами разных уровней, как правило, осуществляется через суд; 5) установленный порядок и специальные институты содействия межправительственному сотрудничеству в ситуациях, где полномочия властей разных уровней разведены или с неизбежностью пересекаются; 6) гарантированное законом представительство интересов регионов при принятии государственных решений, в том числе через действие верхней палаты парламента [Watts, 2007, p. 226].

Ряд исследователей подчеркивают значимость территориальных особенностей федерации. Так, для Гибсона «федерализм представляет собой систему, априори означающую, что полномочия будут разделены между центральным и региональным правительствами и что политическое представительство территорий будет сбалансировано в соответствии с численностью населения» [Gibson, 2004, p. 7]. Кинг подчеркивает следующую отличительную черту федераций: «Вовсе не очевидно, что «народ» рассматривается как суверен, но выражение его суверенитета связано с существованием и закреплением региональных территориальных образований. В федерации «население» воспринимается как единое целое, с одной стороны, и как множество разных групп – с другой. Люди представлены как в виде целого (страны), так и частями (различные регионы, составляющие нацию)» [King, 1993, p. 94].

Кроме того, как отмечает Элазар, «сущность федерализма следует искать не в определенном наборе институтов, а в особенностях институционализации отношений между участниками политической жизни» [Elazar, 1987, p. 12]. Здесь мы должны принимать во внимание тот факт, что федерализм представляет собой не только структуры, но и процессы. Другими словами, федерализм может быть полностью реализован в демократических государствах с сильным гражданским обществом и со сложившейся правовой культурой. Так, например, Уоттс пишет: «Процессы федерализма включают в себя явную тенденцию к демократии, поскольку они предполагают добровольное согласие граждан в субъектах Федерации, не-централизацию как принцип в системе принятия решений, действующую систему сдержек и противовесов, позволяющую избежать концентрации политической власти, а также уважение к конституционным принципам» [Watts, 1999, p. 14].

Более того, как справедливо замечает Кемптон: «Большинство экспертов по федерализму считают, что федерализм не может существовать долго без поддержки политической культуры, которая включает в себя: а) толерантность; б) терпимость к этнокультурным различиям / разнообразию, в) взаимную сдержанность и взаимное самоограничение в выборе методов достижения целей, г) приверженность переговорам как методу разрешения споров и д) готовность к изменениям» [Kempton, Clark, 2002, p. 198].

Но российское государство, возникшее после распада СССР в конце 1991 г., унаследовало весьма авторитарную политическую культуру и слабое гражданское общество. При Ельцине сформировалась традиция федерализма, которая могла бы помочь стране преодолеть посткоммунистический переходный период. В советской конституции 1977 г. было заявлено, что СССР представляло собой «единое, союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма»; пятнадцати республикам был предоставлен суверенитет (статья 76) и возможность свободного выхода из состава Союза (статья 72). В действительности эти права существовали только на бумаге, а федерализм, провозглашаемый в СССР, был фикцией. На практике партийные и государственные органы управления действовали на основе принципа «демократического централизма», согласно которому каждый орган одного уровня был подчинен власти вышестоящего, а централизованное управление осуществлялось из Москвы. В России, как я уже говорил выше, и что также отмечает Уоттс, ключевые институциональные элементы федерализма были в целом сформированы, но реальные отношения между федеральным центром и субъектами Федерации не регулировались провозглашенными принципами [Ross, 2002, p. 182].

Исследователи федерализма подчеркивают положительную связь между федерализмом и демократизацией. Дэниелс утверждает, что «распределение власти при федерализме предотвращает произвол как в центре, так и на местах. Ответственность децентрализуется, обеспечивая механизм сдерживания потенциальных локальных конфликтов и злоупотреблений. Это становится школой демократии и буквально делает власть ближе к народу» [Daniels, 1997, p. 233]. Однако вопрос влияния федерализма на демократизацию – палка о двух концах. Как отмечает Гибсон, анализируя ситуацию в Бразилии и Мексике, «федерализм переходного периода от авторитарного правления предоставлял местным властям площадки и ресурсную базу, позволяющую оспаривать централизованное авторитарное управление… В период укрепления бразильской демократии… институты, оспаривавшие решения центра в период авторитарного правления, продолжили ту же самую работу при демократически избранной власти» [Gibson, 2004, p. 24].

Необходимо отметить, что увеличение автономии не обязательно ведет к росту демократии. «Являясь источником экономического развития и демократических перемен, политический курс регионов может выступать и в качестве основы авторитарных политических проектов при демократической форме правления» [ibid., p. 17]. Региональные элиты в России чаще использовали свою независимость для укрепления авторитарных режимов, чем для содействия развитию демократии. Более того, в России именно те субъекты федерации, которым была предоставлена наибольшая степень конституционной независимости, а именно 21 этническая республика, смогли установить наиболее авторитарные режимы [Ross, 2002].

Как отмечает Сёдерлунд: «Непрерывные процессы политических переговоров являются значимым и центральным элементом федеральной системы… [а] необходимость изменений в распределении полномочий между различными уровнями власти оказывает влияние на важность межправительственного взаимодействия» [Söderlund, 2006, p. 14]. Схожей точки зрения придерживается Родин: «Федеральное институциональное строительство, которое опирается на гарантированное конституцией разделение власти на нескольких уровнях, создает множество типов взаимоотношений, таких как «федерально-региональные», «федерально-местные», «регионально-местные», «межрегиональные» и отношения между местными органами власти» [Rodin, 2006, p. 18].

Таким образом, как отмечает Камерон, «структура межбюджетных и межправительственных отношений может сильно варьироваться от одной федеративной системы к другой… Количество и относительный размер субъектов Федерации, степень асимметрии между ними… формируется правительство парламентом или президентом, – все эти соображения имеют первостепенное значение при определении характера межправительственных структур» [Cameron, 1999, p. 2].

При большом количестве субъектов Федерации, как в России, региональная власть, как правило, не так сильна и ее объединение является сложной задачей. Там же, где лишь несколько территориальных единиц, они, напротив, как правило, сильны и при определенных условиях могут привести к распаду федерации, как это было в Чехословакии и Югославии [Rodin, 2006, p. 46].

Сёдерлунд также делает важное замечание о том, что различные формы правления способны генерировать различные модели межгосударственных отношений. Например, в президентских системах, таких как Россия, где власть распределяется между большим числом субъектов, межправительственные отношения фрагментированы и их трудно координировать. Это происходит «из-за появления сразу двух типов связей: горизонтальных и вертикальных, – между исполнительной и законодательной ветвями власти как на федеральном, так и на региональном уровнях» [Söderlund, 2006, p. 15 – 16].

Еще одним важным фактором формирования межправительственных отношений являются особенности партийной системы. По мнению Камерона, «федерация с единой национальной / региональной партийной системой обладает интегративным потенциалом, который отсутствует в разнородной по составу федерации. Отношения между органами государственного управления могут порой походить на отношения коллег-политиков в рамках одного политического образования» [Cameron, 1999, p. 3]. Слабость и фрагментарность партийной системы может привести к активизации центробежных сил, что затрудняет взаимодействие и объединение субъектов Федерации. Именно так обстояли дела в России в эпоху Ельцина (1991–1999). Аналогичным образом, если в централизованной федерации интересы субъектов не находят своего отражения, это может привести к напряженности и конфликтам между центром и федеральными образованиями, особенно в многонациональных федерациях. Именно такая ситуация сейчас наблюдается в России, где региональные партии запрещены, и почти во всех региональных законодательных собраниях большинство у «Единой России».